FAHRLEHRERVERBAND
Baden-Württemberg e. V.

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Eine solide, vorzeigbare Berufsordnung

von Gebhard L. Heiler

1909, also 60 Jahre zuvor, war das Gesetz über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen (KFG) verkündet worden, das erstmalig ein einheitliches Fahrerlaubnisrecht für das gesamte Reichsgebiet brachte. 12 Jahre danach trat die „Verordnung betreffend die Ausbildung von Kraftfahrzeugführern" vom 1. März 1921 in Kraft, die erstmals auch bescheidene Ansätze berufsrechtlicher Regelungen des Fahrlehrerwesens brachte.

Fahrschulzwang und Bedürfnisfrage

Die Verordnung schrieb als Voraussetzung für die Ausübung des Berufs erstmalig den Besitz der Fahrlehr- bzw. Fahrschulerlaubnis vor. Die Zulassung zur Fahrprüfung setzte den Besuch des theoretischen und praktischen Unterrichts einer Fahrschule und eine von dieser ausgestellten Ausbildungsbescheinigung voraus. Fahrschulerlaubnisse wurden nur erteilt, wenn nach „dem freien Ermessen der Erlaubnisbehörde“ dafür ein Bedürfnis bestand. Ob ein Bedürfnis bestand, bemaß sich an der Annahme, die wirtschaftliche Existenz einer Fahrschule sei am beabsichtigten Ort der Niederlassung gewährleistet. Dabei ging es nicht nur um die Einwohnerzahl eines bestimmten Gebietes, sondern auch um die soziale Struktur desselben. In reinen Arbeiterwohngebieten bedurfte es einer erheblich größeren Einwohnerzahl für eine Lizenz, als etwa in vorwiegend von Selbstständigen, Angestellten und Beamten bewohnten Quartieren.

Ungeregelte Fahrlehrerausbildung

Die Verordnung enthielt keine Regelung über die Fahrlehrerausbildung. Als fachlicher Nachweis für die Eignung genügte das Bestehen der Fahrlehrerprüfung. Die meisten Fahrlehrer waren im Erstberuf Kraftfahrzeugmechaniker, manchmal auch Ingenieure. Die Ausbildung der Fahrschüler war weit mehr auf die technische Beherrschung des Kraftfahrzeugs und die Behebung von technischen Mängeln als auf sicheres Verhalten im Verkehr ausgerichtet.

Nach 1945

Im Auf und Ab der politischen Systeme, namentlich aber während des Dritten Reiches, musste das Fahrlehrerrecht erhebliche Brüche hinnehmen. Schon bald nach ihrer Machtübernahme erließen die Nazis die „Verordnung über die Ausbildung von Kraftfahrzeugführern” vom 21. September 1933, die wesentliche Teile der VO von 1921 außer Kraft setzte. Fahrschulerlaubnis sowie Ausbildungsbescheinigung entfielen und der Erwerb des Fahrlehrerscheines wurde erheblich erleichtert. Diese Maßnahmen sollten der von Hitler angeordneten raschen Motorisierung des deutschen Volkes dienen.

Nach dem zweiten Weltkrieg gaben für geraume Zeit die Alliierten den Ton an. Entsprechend unterschiedlich waren die Rechtsverhältnisse des Fahrlehrerwesens in den einzelnen Besatzungszonen. Infolge dessen befand sich das Fahrschulwesen auf etwas unsicherem Terrain.  Im Prinzip galt noch immer die VO von 1933, freilich mit zonalen Varianten, also einer sehr unterschiedlichen Verwaltungspraxis.

Die Motorisierungswelle rollt

1950 wurden in der jungen Bundesrepublik nahezu 750.000 Führerscheine erteilt. Die Automobilproduktion war von praktisch Null im Jahre 1945 auf über 300.000 Einheiten angestiegen. Das viel gerühmte deutsche Wirtschaftswunder war im Werden und das eigene Auto, oder wenigstens Motorrad, war einer der heißesten Wünsche weiter Teile der Bevölkerung. Die erste Motorisierungswelle nach dem Krieg rollte an, und da war es kein Wunder, dass sich die Fahrlehrer reelle Zukunftschancen ausrechneten. Doch die rechtlichen Grundlagen des Berufes lagen im Argen. Hinzu kam, dass es - zumal in der amerikanischen Zone - politische und wirtschaftliche Einflüsse gab, die der Liberalisierung der Fahrausbildung und damit vor allem auch der sog. Laienausbildung das Wort redeten.

Die Fahrlehrerverordnung von 1957

Erst die „Verordnung über Fahrlehrer im Kraftfahrzeugverkehr” vom 23. Juli 1957 brachte für die Bundesrepublik Deutschland wieder einheitliches Recht für die Fahrlehrer. Wesentliche Punkte waren:

• Wiedereinführung der 1933 von den Nazis gekippten Fahrschulerlaubnis, jedoch ohne Prüfung der Bedürfnisfrage;
• höhere Anforderungen an die Bewerber um eine Fahrlehrerlaubnis;
• Mindestanforderungen an die Einrichtung und Ausstattung von Fahrschulen.

Die Ausbildung der Fahrlehrer wurde wiederum nicht geregelt, hingegen wurden die Prüfungsanforderungen für Fahrlehreranwärter deutlich angehoben.

Gericht erklärt Fahrschulerlaubnis für ungesetzlich

Wesentliche Bestandteile der Fahrlehrerverordnung von 1957 (wie auch schon der von 1921) waren die Bestimmungen über die Fahrschulerlaubnis, wonach die selbstständige Ausbildung von Fahrschülern nur Inhabern derselben gestattet war. Die gewerberechtlich bedeutsame Regelung wurde 1964 durch Urteil des Kammergerichts Berlin wegen mangelnder rechtlicher Ermächtigung im Straßenverkehrsgesetz (StVG) für ungültig erklärt. Der damals als „Witwenurteil“ bekannt gewordene Spruch des Berliner Oberlandesgerichts, den das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) mit Urteil vom 1. Juni 1965 bestätigte, löste große Unsicherheit und Besorgnis innerhalb des Berufsstandes aus, denn jetzt konnte jeder Laie, jeder x-beliebige Geschäftemacher eine Fahrschule eröffnen und führen, solange er einen Fahrlehrer beschäftigte.

Die Stunde der Bundesvereinigung

In der Urteilsbegründung des Bundesverwaltungsgerichts wurde deutlich, dass die Erlaubnispflicht für den Betrieb einer Fahrschule nicht im Wege einer Verordnung geregelt werden kann, weil hierbei der Grundsatz der freien Wahl der beruflichen Betätigung (Artikel 12 GG) berührt wird. Das BVerwG führte weiter aus, angesichts des ständig wachsenden Kraftfahrzeugverkehrs und der damit einhergehenden Zunahme der Fahrschulen sei es im Interesse der Sicherheit des Straßenverkehrs gerechtfertigt, nicht nur die Ausstattung der Fahrschulen vorzuschreiben, sondern auch die Zulassung des Betriebs einer Fahrschule von besonderen Kenntnissen und bestimmten Eigenschaften des Betriebsinhabers abhängig zu machen. Diesen Hinweis nahm die Bundesvereinigung der Fahrlehrerverbände auf und forderte den Gesetzgeber auf, das Fahrlehrerwesen künftig nicht mehr durch eine Verordnung, sondern durch ein eigenes Berufsgesetz zu regeln.

Der Recklinghauser Fahrlehrer Werner Hilff war 1963 zum Vorsitzenden der Bundesvereinigung gewählt worden. Er vor allem war der Motor bei der Suche nach Wegen, dem Beruf möglichst bald eine stabile gesetzliche Grundlage zu verleihen. Hilff, ein kluger, strategisch denkender Mann mit politischem Gespür, verstand es, namhafte Abgeordnete verschiedener Couleur für seinen Plan zu gewinnen.

„Rundgespräch“ in München

Am 24. November 1966 fand auf seine Initiative hin in München eine entscheidende Weichenstellung statt. In einem sog. Rundgespräch, an dem neben namhaften Erziehungs- und Verkehrswissenschaftlern auch Politiker und Ministerialbeamte teilnahmen, ging es um eine neue gesetzliche Berufsordnung der Fahrlehrer, die auch die Qualität der Ausbildung der Fahrschüler sichern sollte. In zwei wesentlichen Punkten wurde Übereinstimmung erzielt. Sie lauteten:

• Die Fahrschulerlaubnis muss auf gesetzlicher Grundlage wieder eingeführt werden und
• die Ausbildung der Fahrlehrer bedarf einer gesetzlichen Regelung.

Nicht alle Vorschläge Hilffs fanden sofortige Aufnahme und ungeteilte Begeisterung in Bonn. Es gab mächtige Gegenkräfte, die die Schaffung eines Fahrlehrergesetzes für eine überzogene Maßnahme hielten. Doch sein geschicktes Vorgehen, seine Beharrlichkeit und die einmütige Unterstützung durch alle Mitgliedsverbände der Bundesvereinigung zahlten sich aus. Die Zitterpartie zum Ende der Legislaturperiode soll hier nicht näher beschrieben werden, aber so viel darf gesagt werden: Sie kostete Werner Hilff und seine Mitstreiter viel Nervenkraft.

Überschwängliches Lob, aber auch Kritik

Das Fahrlehrergesetz trat am 1. Oktober 1969 in Kraft. Es fand im Wesentlichen große Zustimmung bei den Fahrlehrern. Die Verbände ließen in der Folgezeit keine Gelegenheit aus, das Gesetz als große Errungenschaft für den jungen Beruf zu preisen. „Wofür die Schulmeister 500 Jahre gebraucht haben, nämlich die gesetzliche Anerkennung ihrer Existenz, das schafften wir Fahrlehrer in weniger als 70 Jahren“, verkündete einer triumphierend. Aber in den Jubel mischten sich bald auch kritische Stimmen. Paragraf 6 Abs. 2, durch den erstmalig der fahrpraktische Unterricht auf 480 Minuten pro Tag begrenzt wurde, schmeckte vielen nicht. Sie wollten nicht einsehen, dass diese Bestimmung der Verkehrssicherheit dient und zugleich Fahrschüler und Fahrschulen gegen allerlei Missbrauch schützt. Wieder andere waren enttäuscht, weil das neue Gesetz entgegen den etwas leichtfertigen Verheißungen mancher Fahrlehrerverbände keine Gebührenordnung gebracht hatte.

Unausgewogenheit von Pflichten und Rechten

Unzufriedenheit, ja Unmut über das Fahrlehrergesetz verbreitete sich vor allem unter jüngeren Fahrlehrern. Sie wollten zwar keine Gebührenordnung, beklagten aber die Unausgewogenheit von Pflichten und Rechten. Es missfiel ihnen, dass der Fahrlehrer zur gewissenhaften Ausbildung der Fahrschüler verpflichtet ist, zugleich aber auf verbindliche inhaltliche Regelungen der Ausbildung verzichtet wurde und die sog. Laienausbildung weiterhin zulässig war. Starke Kritik fand auch das Fehlen einer Regelung über die Berufsausbildung. Hierin sahen viele Fahrlehrer zu Recht eine für den Berufsstand fatale Lücke des Gesetzes. Besonders massive Kritik kam aus Baden-Württemberg. Ein kritischer Zeitgenosse urteilte damals so: „Ein perfektes Verwaltungsgesetz, aber ohne Perspektive für ein geordnetes Berufsbild und deshalb nicht zukunftsfähig!“

Obligatorische Fahrlehrerausbildung

Die Kritik verhallte nicht ungehört. Die Novelle zum Fahrlehrergesetz vom 3. Februar 1976 und die darauf beruhende „Verordnung über die Ausbildung von Fahrlehrern“ vom 31. Mai 1977 brachten eine entscheidende Wende. Ab 1. September 1977 mussten die Bewerber um eine Fahrlehrerlaubnis vor Prüfungsantritt nachweisen, dass sie innerhalb der letzten zwei Jahre mindestens fünf Monate an einer amtlich anerkannten Fahrlehrerausbildungsstätte in einem ganztägigen Lehrgang ausgebildet worden waren. Zugleich wurde in einem Rahmenplan der Unterrichtsstoff festgelegt.

Fahrschüler-Ausbildungsordnung

Nahezu zeitgleich mit der Fahrlehrer-Ausbildungsordnung trat in Deutschland die Fahrschüler-Ausbildungsordnung in Kraft, durch die erstmalig die Ausbildungsziele und -inhalte des theoretischen und praktischen Unterrichts für Fahrschüler verbindlich festgelegt wurden. Neu war auch die Verpflichtung der Fahrlehrer, die Fahrschüler bestimmter Klassen auf Autobahnen, Landstraßen und bei Dunkelheit auszubilden. Das waren Neuerungen, die es so nirgendwo in Europa gab.

Das Fahrlehrergesetz, bisher nur ein Verwaltungsgesetz, war durch maßgebliche Änderungen der Paragrafen 2 und 6 (Ermächtigung zum Erlass der Fahrschüler-Ausbildungsordnung) nun auch zum Ausbildungsgesetz geworden. Beide Verordnungen brachten einen deutlichen Schub in Richtung Professionalität der Fahrausbildung.

Aufbaukurse, Praktikum für Fahrlehreranwärter

Auf dieser Linie lagen auch die in den Jahren danach erfolgten materiellen Ergänzungen und Änderungen des Fahrlehrergesetzes und der darauf beruhenden Verordnungen. Hierbei ist besonders die Gesetzesänderung vom 13. Mai 1986 zu erwähnen, die in Deutschland Schluss mit der Laienausbildung machte und den Tätigkeitsbereich der Fahrlehrer um die Moderation von Aufbaukursen erweiterte. Erheblichen Fortschritt brachten auch die Ergänzungen von 1998, durch die u.a. ein Praktikum für Fahrlehreranwärter eingeführt wurde.

Gemeinschaftsfahrschule - eine schwache Regelung

Es ginge zu weit, in diesem Rückblick auf alle in den 40 Jahren erfolgten Änderungen und Ergänzungen des Fahrlehrergesetzes, von denen manche nur rechtsformaler Art waren, einzugehen. Erwähnt werden muss aber die aufgrund eines Urteils des BVerwG vom 24.11.1992 erfolgte Rechtsänderung über die Zulassung von Gesellschaften des Bürgerlichen Rechts (§ 11 Abs. 3). Hier zeigt das ansonsten meist gut durchdachte Gesetz Schwächen. Während § 16 Abs. 1 für die anderen nach § 11 zulässigen Rechtsformen die Verantwortung für die korrekte Ausbildung der Fahrschüler und Fahrlehrer-Praktikanten eindeutig dem Fahrschulinhaber oder dem verantwortlichen Leiter zuweist, entsteht bei der sog. Gemeinschaftsfahrschule ein Tohuwabohu der Verantwortlichkeiten. Wenn die Schüler des Gesellschafters Karl Sanft vom Mitgesellschafter Egon Schlummer (beide Fahrschulinhaber) theoretisch oder praktisch ausgebildet werden, muss Karl die Verantwortung für die Korrektheit der Ausbildung übernehmen, obwohl er dem Mitgesellschafter Egon nach eben diesem § 16 Abs. 1 nichts zu sagen hat. Die Krücke des § 16 Abs. 3, wonach alle für alles verantwortlich sein sollen, ist kein Aushängeschild für juristische Feinarbeit. Wer haftet z.B. für die Folgen von Ausbildungsfehlern? Hier wird ein wichtiges und bewährtes Prinzip, nämlich das der ungeteilten Verantwortung des Fahrschulinhabers oder verantwortlichen Leiters konterkariert. Das darf man länger nicht hinnehmen, denn daraus lassen sich Analogien ableiten, die dem Geist des in 40 Jahren bewährten Gesetzes, nämlich Sorge für die bestmögliche Ausbildung der Fahranfänger zu tragen, widerspricht. Die Gemeinschaftsfahrschule muss die Fahrschulerlaubnis und einen verantwortlichen Leiter bekommen, erst dann ist dieser Makel des Gesetzes geheilt.

Versäumnisse

Noch zwei Monita: Seit 1998 ist nach § 34 Abs. 4 Fahrlehrergesetz eine Rechtsverordnung über die Anforderungen an Qualitätssicherungssysteme und die Regeln der Durchführung der Qualitätssicherung zu erlassen. Diese Verordnung hat das Licht der Welt bis zum heutigen Tag nicht erblickt. Drei Bundesregierungen und mit diesen einige Bundesverkehrsminister haben es nicht geschafft, die Vorschrift hinzukriegen. Ein in der 40-jährigen Geschichte des Fahrlehrergesetzes einmaliger Vorgang, dem das Etikett „Untätigkeit“ gebührt.

Ein zweites, mindestens ebenso ärgerliches Versäumnis ist die andauernde Missachtung der Entschließung des Deutschen Bundestages vom 14. November 1997, worin die Bundesregierung aufgefordert wurde, „... für den Fahrlehrerberuf ein Konzept zu entwickeln, das aus einer pädagogischen Grundausbildung sowie aus einer fahrlehrerspezifischen theoretischen und praktischen Ausbildung besteht ...“. Hiermit eng verbunden ist die Frage der Vorbildung der Fahrlehreranwärter, die seit langem einer den Anforderungen der Berufsausbildung adäquaten Lösung harrt.

Dank und Anerkennung

Am Schluss noch ein Wort zu den Persönlichkeiten, die in den letzten 40 Jahren am Werden und an der Optimierung des Fahrlehrerrechts mitgewirkt haben. Werner Hilff wurde schon erwähnt. Seine Gegenüber im Bundesverkehrsministerium waren damals die Ministerialräte Helmut Wagner und Ewald Hüttebräucker gewesen. In den späteren Jahren sorgten auf der ministerialen Seite im Bund und in den Ländern, um nur einige zu nennen, Dr. Hans-Peter Vogt, Dr. Rolf Gall, Dr. Wolfgang Bouska und Dr. F. Joachim Jagow für entscheidende, verdienstvolle Innovationen des Fahrlehrerrechts. Ihnen gegenüber saßen immer hervorragende Vertreter der Bundesvereinigung der Fahrlehrerverbände e.V., die ihre Sache mit unverwandtem Blick auf die Verkehrssicherheit und im Übrigen mit Augenmaß vertraten.

Ihnen allen gebührt Dank und Anerkennung für diese Arbeit, die entscheidend mithalf, die deutschen Fahrschulen zu den besten Europas werden zu lassen.

Nachwort

Nichts auf dieser Welt ist vollkommen - und immer verlangt das Gute nach dem Besseren. Die Entwicklung des Fahrlehrers vom technischen Instruktor zum Verkehrspädagogen, die vor etwa 60 Jahren zaghaft begann und sich in den letzten 20 Jahren erheblich beschleunigt hat, ist noch nicht abgeschlossen. Das Fahrlehrerrecht muss deshalb auf der Tagesordnung bleiben. Der technologische Fortschritt – Stichwörter: neue Antriebssysteme, Assistenzsysteme –, aber auch gesellschaftliche und wirtschaftliche Veränderungen werden neue Anforderungen an den Berufsstand stellen, die das Fahrlehrerrecht und das Ausbildungsrecht in Bewegung halten.

In den letzten 40 Jahren hat die Einheit der Berufsvertretung der deutschen Fahrlehrer maßgeblich zu der insgesamt erfreulichen Entwicklung des Berufsrechts beigetragen. Als in Deutschland Ende 1985 die Einführung des Führerscheins auf Probe in wesentlichen Zügen feststand, hat sich der stellvertretende Verkehrsminister eines Nachbarlandes wie folgt geäußert: „Die Fahrlehrer so in das Nachschulungssystem einzubeziehen wie das in Deutschland geschieht, wäre hierzulande wegen der Zersplitterung der Berufsvertretung in mindestens vier Verbände, die alle nationalen Vertretungsanspruch geltend machen und sich gegenseitig bekämpfen, unmöglich.“ Das sollte ein Merkposten für alle diejenigen sein, denen die Zukunft des Berufsstandes wirklich am Herzen liegt.