FAHRLEHRERVERBAND
Baden-Württemberg e. V.

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Verwaltungsgerichtshof macht ernst

Hohe Durchfallquote - Widerruf der Fahrschulerlaubnis

Sicher ist es ärgerlich, wenn man als Mitbewerber zuschauen muss, wie ein Scharlatan sein Unwesen treibt und die Behörden anscheinend untätig sind, obwohl vieles auf Unregelmäßigkeiten schließen lässt.

Aber in einem Rechtsstaat müssen Beweise erbracht werden, dass

• Unrecht geschieht und
• der Betroffene trotz Ermahnung nicht bereit ist, sein Verhalten zu ändern.

Nur so ist die Verhältnismäßigkeit der Mittel gewahrt, wenn die Behörde ein Gewerbe- oder gar ein Berufsverbot verhängt.

In Nordhessen war eine Fahrschule wegen ihrer überdurchschnittlich hohen Durchfallquote aufgefallen. Bei insgesamt 6 Überwachungen im Laufe von 10 Jahren wurden jedes Mal besonders schlechte Prüfungsergebnisse festgestellt. Der Fahrschulinhaber wurde jeweils darauf hingewiesen, dass seine andauernd schlechten Prüfungsergebnisse offensichtlich auf eine nicht mit den Pflichten des Fahrlehrergesetzes im Einklang stehende Ausbildung zurückzuführen sind.

Aufzeichnungen zum Ausbildungsverlauf nicht geführt

Der Fahrschulinhaber wurde außerdem ermahnt, die in § 5 Abs. 1 FahrschAusbO vorgeschriebenen Aufzeichnungen zum Ausbildungsverlauf seiner Schüler zu führen und der Behörde vorzulegen. Trotzdem gaben die Aufzeichnungen bei jeder Überwachung Anlass zu Beanstandungen, die Ermahnungen hatten nichts bewirkt. Dem drohenden Widerruf der Fahrschulerlaubnis kam der Fahrschulinhaber durch Verzicht zuvor. Diesen teilte er der Behörde schriftlich mit und sandte die Erlaubnisurkunde zurück. Wenige Wochen später widerrief das Regierungspräsidium die Fahrlehrerlaubnis wegen erwiesener Unzuverlässigkeit als Fahrlehrer. In der Begründung wies das Regierungspräsidium darauf hin, dass die Zuverlässigkeit im Sinne des § 6 Absatz 2 FahrlG u. a. auch dann nicht mehr gegeben sei, wenn ein Fahrlehrer entgegen § 6 FahrschAusbO wiederholt Fahrschüler zur Prüfung vorstellt, die noch nicht über die erforderliche Prüfungsreife verfügen. Zwar könne aus der Nichtbestehensquote allein noch nicht zwingend auf einen solchen Verstoß geschlossen werden. Die in § 6 FahrschAusbO vorgeschriebene Feststellung der Prüfungsreife sei schließlich subjektiv.

Prüfungsreife nur subjektiv?

Ein Fahrlehrer könne im Einzelfall durchaus der Meinung sein, der Schüler habe die Prüfungsreife erreicht, obwohl dies tatsächlich noch nicht zutreffe. Ein Verstoß gegen die Fahrlehrer-Pflichten sei jedoch dann anzunehmen, wenn der Fahrlehrer die Prüfungsreife bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht annehmen dürfte, weil die Leistungen des Fahrschülers im theoretischen oder im praktischen Bereich objektiv erkennbar nicht den Anforderungen des § 1 FahrschAusbO genügten. Seien diese Umstände nachweisbar gegeben, könne der Fahrlehrer sich nicht dadurch entlasten, dass er als unwiderlegbar geltend mache, nach seiner subjektiven Auffassung sei der Fahrschüler bereits prüfungsreif gewesen. Lägen die Prüfungsergebnisse - wie in diesem Fall - über einen längeren Zeitraum hinweg deutlich ungünstiger als die der Mehrheit der Fahrschulen in einem bestimmten Prüfungsbereich, so sei in der Regel von der Unzuverlässigkeit des Fahrlehrers auszugehen. Den gegen den Widerruf gerichteten Widerspruch wies das Regierungspräsidium zurück. Gegen diesen Bescheid klagte der Fahrlehrer beim zuständigen Verwaltungsgericht.

Widerruf durch Gericht bestätigt

Das Gericht bestätigte die Auffassung der Behörde und wies in seinem Urteil darauf hin, dass die Behörde den Fahrlehrer bei mindestens zwei Besprechungen auf diese Rechtsauffassung hingewiesen hatte. Der Fahrlehrer ließ durch seinen Anwalt vortragen, die Vorschrift des § 6 FahrschAusbO verpflichte den Fahrlehrer nur, subjektiv zu der Überzeugung zu kommen, der Bewerber habe die Ausbildungsziele erreicht. Gegen die Vorschrift verstoße ein Fahrlehrer nach seiner Auffassung nur dann, wenn er einen Fahrschüler zur Prüfung vorstelle, obwohl dieser nach seiner subjektiven Einschätzung noch nicht prüfungsreif ist.

Das Verwaltungsgericht stellte zunächst einmal klar, dass ein Fahrlehrer dann als unzuverlässig anzusehen ist, wenn er wiederholt die Pflichten gröblich verletzt, die ihm nach dem Fahrlehrergesetz und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen obliegen. Zu diesen Vorschriften gehöre auch die Fahrschüler-Ausbildungsordnung. Mit der in der Fahrschüler-Ausbildungsordnung genannten Verpflichtung, die Ausbildung erst dann abzuschließen, wenn der Fahrschüler die nötigen Kenntnisse und Fähigkeiten besitzt, gehe die in § 6 Abs. 1 FahrlG genannte Pflicht zur gewissenhaften Ausbildung einher.

Gericht spricht Klartext

Das Gericht führte dazu aus:

"§ 6 FahrschAusbO dient in seinem Sinn und Zweck den Erfordernissen der Verkehrssicherheit und bürdet dem Fahrlehrer die Verantwortung auf, sich bei seiner Entscheidung über das Erreichen des Ausbildungszieles nicht von kommerziellen Erwägungen, Wettbewerbsgesichtspunkten oder vergleichbaren Umständen leiten zu lassen. Obwohl die Vorschrift lediglich von der Pflicht des Fahrlehrers redet, trifft sie - was sich aus dem Grundgedanken des § 16 FahrlG ergibt - in gleicher Weise den Fahrschulinhaber bzw. den verantwortlichen Leiter des Ausbildungsbetriebes."

Das Gericht nahm dann zu der Frage Stellung, ob sich mit einer hohen Durchfallquote die Unzuverlässigkeit des Fahrlehrers bzw. des Fahrschulinhabers belegen lasse. Es kam zum Schluss, dass eine hohe Nichtbestehensquote allein noch nicht ausreicht, die Unzuverlässigkeit zu belegen. Dazu bedürfe es weiterer Hinweise. Diesbezüglich führte das Gericht aus:

"Vielmehr setzt die auf § 6 FahrschAusbO gestützte Annahme der Unzuverlässigkeit des Fahrlehrers / Fahrschulinhabers neben dem Vorliegen einer überdurchschnittlich hohen Durchfallquote über einen länger andauernden, repräsentativen Zeitraum voraus, dass nach Ursachenfeststellung durch die Erlaubnisbehörde hinreichend konkrete objektive Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die mangelhaften Ausbildungsergebnisse auf fortdauernde Verstöße des Ausbilders gegen seine Pflicht nach § 6 FahrschAusbO zurückzuführen sind, womit regelmäßig ein Verstoß gegen die nach § 6 Abs.1 Satz 1 FahrlG bestehende Pflicht zur gewissenhaften Ausbildung einhergehen dürfte."

Zum konkreten Fall führte das Gericht aus:

"Die im Einzelnen aufgeschlüsselten und dem jeweiligen Bezirksdurchschnitt in den betreffenden Zeiträumen gegenübergestellten Nichtbestehensquoten beruhen auf schlüssigen behördlichen Erhebungen.
... Von den im Fahrschulbezirk danach von 1985 bis 1998 festgestellten durchschnittlichen Ausbildungsergebnissen weichen die während des gesamten Betriebs der klägerischen Fahrschule erzielten Prüfungserfolge erheblich ab, wobei die Bezirksdurchfallquoten insbesondere bei den praktischen Fahrprüfungen während des gesamten Zeitraums regelmäßig um mehr als das Doppelte überstiegen wurden. Ob und inwieweit dieses Missverhältnis zumindest auch in Ausbildungsdefiziten bzw. vorzeitiger Anmeldung von Fahrschülern zur Prüfung begründet lag, wurde behördlicherseits im Rahmen von insgesamt sechs Betriebsüberprüfungen eingehend untersucht und die entsprechende Fragestellung mit dem Kläger erörtert.

… Ausweislich des Prüfberichts über eine weitere Betriebsführung am 25.04.1998 wurde der Kläger aufgrund der nach wie vor hohen Durchfallquote darauf hingewiesen, die Fahrschüler erst vorzustellen, wenn deren Ausbildung gesichert sei, wobei angesichts fehlender Aufzeichnungen bzw. Ausbildungsnachweise eine Überprüfung des ordnungsgemäßen Besuchs des theoretischen Unterrichts bzw. des Erhalts sämtlicher Lektionen nicht möglich war."

Das Verwaltungsgericht bezog in seine Entscheidung auch die Tatsache ein, dass der Betroffene als Fahrschulinhaber keinen Ausbildungsplan vorlegen konnte. Zusammen mit den fehlenden Aufzeichnungen war es für den Fahrlehrer, so das Gericht, auch nicht möglich, die Ausbildung gezielt durchzuführen und die Ausbildungsfortschritte nachzuvollziehen.

Schließlich akzeptierte das Gericht auch nicht den Erklärungsversuch des Fahrschulinhabers, die hohe Durchfallquote sei darin begründet, dass in seiner Fahrschule vornehmlich Deutsche russischer Abstammung ausgebildet wurden, mit denen es erhebliche Verständigungsprobleme gab. Dazu das Gericht:

"Abgesehen davon entlasten die an persönliche Merkmale anknüpfenden Schwierigkeiten einer bestimmten Fahrschülerklientel bei der Erreichung des Ausbildungsziels den Fahrlehrer in Zusammenhang mit den sich aus §§ 6 FahrschAusbO und 6 Abs. 1 Satz 1 FahrlG folgenden Pflichten ohnehin nicht. Es obliegt dem Fahrlehrer bzw. Fahrschulinhaber vielmehr, gerade für jeden einzelnen Fahrschüler das Erreichen der Ausbildungsziele aufgrund der individuellen, während der Ausbildung gezeigten Kenntnisse und Fähigkeiten besonders zu beurteilen und die Länge der Ausbildung etwaigen Schwierigkeiten einer bestimmten Klientel ggf. anzupassen. Ein einheitlicher Beurteilungsmaßstab oder das Vorgehen nach bestimmten ‚Faustregeln' scheidet mit Blick auf die völlig unterschiedlichen Faktoren, von denen das Erlangen der nötigen Kenntnisse und Fähigkeiten im Sinne des § 1 Abs. 2 FahrschAusbO abhängt (etwa Lebensalter, Bildungsgrad, Herkunft usw.) schon deshalb aus, weil § 6 FahrschAusbO ansonsten seinen in der Gewährleistung der Erfordernisse der Verkehrssicherheit liegenden Schutzzweck nicht erreichen könnte."

Gegen diesen Gerichtsbescheid wandte sich der Fahrlehrer und rief den hessischen Verwaltungsgerichtshof an. Der allerdings wies den Antrag auf Zulassung der Berufung als unbegründet zurück. Er bestätigte ausdrücklich die vom Regierungspräsidium und vom Verwaltungsgericht vorgebrachten Gründe für den Widerruf der Fahrlehrerlaubnis. Der VGH stellte in seinem Beschluss auch klar, dass Verstöße, die einen Fahrschulinhaber als unzuverlässig erscheinen lassen und den Widerruf der Fahrschulerlaubnis rechtfertigen, nicht immer auch den Widerruf der Fahrlehrerlaubnis rechtfertigen. Er machte deutlich, dass es sich bei der Zuverlässigkeit des Fahrschulinhabers im Wesentlichen um gewerberechtliche Fragen handelt. Die Unzuverlässigkeit als Fahrlehrer, so der VGH ist dann gegeben,

"wenn er damit zugleich seine Berufspflichten als Fahrlehrer gröblich verletzt, also solche Pflichten verletzt, die ihm im Zusammenhang mit der Ausbildung von Fahrschülern auferlegt sind. … Ein Verstoß gegen § 6 Abs. 1 FahrlG, der den Fahrlehrer verpflichtet, die Fahrschüler gewissenhaft auszubilden und ihnen die Kenntnisse, Fähigkeiten und Verhaltensweisen zu vermitteln, die das Straßenverkehrsgesetz und die auf diesem sowie auf dem Fahrlehrergesetz beruhenden Rechtsverordnungen über die Ausbildung und Prüfung der Bewerber um die Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen fordern, stellt jedoch eine gröbliche Pflichtverletzung dar, der die Annahme einer Unzuverlässigkeit im Sinne von § 8 Abs. 2 FahrlG begründet, denn dadurch wird der sicherheitsbedeutsame Kernbereich der Fahrschulausbildung betroffen. Wer es mehrfach und andauernd zulässt, dass seine Fahrschüler keinen oder nur einen rechtswidrig verkürzten Theorieunterricht erhalten, kann die Fahrlehrerlaubnis nicht behalten. Zu der im Interesse der Verkehrssicherheit erforderlichen Absicherung der Fahrschulausbildung hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Absatz 6 Satz 1 Nr. 2 StVG in Verbindung mit § 16 Abs. 3 Satz 6 FeV eine ausdrückliche Bestätigung des Fahrlehrers über eine ordnungsgemäße Ausbildung eingeführt. Erteilt ein Fahrlehrer bewusst eine unrichtige Bescheinigung, um die Unvollständigkeit der Ausbildung zu verschleiern und den Prüfer zu täuschen, ist dieser Umstand in der Regel im Rahmen von § 8 Abs. 2 FahrlG von besonderem Gewicht."

Danach nimmt der VGH aber auch noch Stellung zu den Pflichten des Fahrschulinhabers. Er führt aus:

"Die Pflichten nach § 6 FahrlG in Verbindung mit den Bestimmungen der Fahrschüler-Ausbildungsordnung obliegen jedoch nicht nur dem angestellten Fahrlehrer, sondern auch dem Fahrschulinhaber. Dieser hat gemäß § 16 Abs. 1 FahrlG dafür zu sorgen, dass die Ausbildung der Fahrschüler den Anforderungen des § 6 Abs. 1 FahrlG entspricht. Diese Vorschrift ist für das Fahrlehrerrecht von zentraler Bedeutung. Danach darf der Inhaber einer Fahrschule seine angestellten Fahrlehrer nicht sich selbst überlassen, sondern hat diese zu überwachen und im Rahmen seiner Direktionsbefugnis fachliche Weisungen und Hinweise zu geben, um eine vorschriftsmäßige, qualitativ hochwertige Ausbildung der Fahrschüler zu gewährleisten. Er ist verpflichtet, die Fahrlehrer sowohl beim theoretischen als auch beim praktischen Unterricht in geeigneter Weise zu kontrollieren, um Mängel bei der Ausbildung von Fahrschülern zu entdecken und zu beseitigen. Hierzu gehört unter Umständen auch eine unangekündigte Teilnahme am Unterricht in bestimmten Zeitabständen. Dies gilt umso mehr, wenn - wie hier im Falle des Klägers - über mehrere Jahre hinweg eine überdurchschnittliche Durchfallquote und erhebliche Mängel bei der theoretischen Ausbildung der Fahrschüler festgestellt worden sind. Dass der Kläger dennoch seinen Pflichten im Rahmen von § 16 Absatz 1 Satz 1 FahrlG trotz mehrfacher eindringlicher und unmissverständlicher Hinweise der Aufsichtsbehörde des Beklagten beharrlich nicht nachgekommen ist, begründet daher nicht nur seine Unzuverlässigkeit als Fahrschulinhaber, sondern auch seine Unzuverlässigkeit als Fahrlehrer nach § 8 Abs. 2 FahrlG, da er mit seinem Verhalten unzweifelhaft jene Berufspflichten gröblich verletzt hat, die ihm (auch) als Fahrschulinhaber im Zusammenhang mit der Ausbildung von Fahrschülern von Gesetzes wegen auferlegt sind."

Diesen Feststellungen ist nichts hinzuzufügen, außer dass dieses Urteil eines Obergerichts von richtungweisender Bedeutung ist. Die Verantwortlichkeit des Fahrlehrers für Ausbildungsqualität, Ausbildungstransparenz und Prüfungsreife hat durch diesen Richterspruch erheblich an Bedeutung gewonnen. Die Verwaltungsbehörden und Gerichte werden sich künftig zweifelsfrei daran orientieren.

Jürgen Bauer